长期以来，中国对监狱财政投入严重不足，而监狱领导往往就是监狱企业的老总，既要管罪犯，又要管企业。
“这样的情况非常不合理，既给监狱带来了沉重的经济压力，也不利于监狱对罪犯的正常管教。因此，2003年司法部提出‘全额保障、监企分开、收支分开、规范运行’的监狱体制改革目标，由试点向全国推开，”汪勇说，“将监狱与监狱企业剥离，实现机构、职能、人员、资产、财务的分开，以达到狱警有了‘皇粮’，囚犯有了‘囚粮’，让监狱最重要的两块得到保障。”
2004年，这一改革扩大到湖南省，其涵盖“经费全额保障、监企逐步分离、监狱重新布局”三项核心内容，但由此产生的企业改制、基建工程和人事调整，成为一些贪腐官员渔利的重要区域。2005年6月，湖南省监狱管理局成立国有独资的湖南万安达集团，地址设在监狱管理局大楼内，刘万清任董事长；湖南省监狱系统内的26家企业，统一改制为集团全资子公司，而刘也因此成为后者竞相攀附的“财神爷”。
一方面，湖南监企成功分离改革使全系统财政经费得到增加，从2004年改革之初的5.6亿元增加到2007年的8亿元；另一方面，人事权归监狱，财权交到上面，这都为刘万清的权力寻租提供了条件。
刘万清的腐败端倪，始于2001年。当年，湖南省监狱管理局对省直监狱的企业进行破产改制，在刘万清的同意下，湖南湘资会计师事务所承揽了赤山、德山等7户企业的破产改制资产评估业务，该所工作人员何庆成分别送给时任省监狱管理局总会计师廖秀成、财务处副处长罗辉10万元和9.6万元，案发后，廖、罗二人因犯贪污罪、受贿罪分别被判刑。
