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李凤章:评陈宝成事件

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可惜的是,土地管理法并没有将“多数人同意”作为征收的理由。其次,村集体将归并整理出来的土地,交由开发商开发,也违背了土地管理法43条和63条关于禁止集体土地使用权出让、转让用于非农业建设的规定,和我国国家征收集体土地,垄断土地使用权出让,禁止农民自己开发的法律规定也不符合。所以,其补偿安置的房屋无法办理产权登记,属于小产权。
当然,旧村改造,农民上楼,确实也是农村发展的大趋势,城市化是不可逆的出路,金钩子村已经被高楼大厦所包围,继续维持其原有的一户一宅、低效土地利用已经是不现实的。田园牧歌固然听起来很美好,但农村生活过的人都不会否认,垃圾随意倾倒,污水遍地,公共设施匮乏,这是缺乏规划建设的农村现状。但问题在于如何改造,谁是改造并分享土地利益的主体。实践中,地方政府,包括平度政府为了让利于民,改革创新,放弃了征收和垄断出让的做法,这是一个值得肯定的进步。但是,是让利于集体呢,还是个体的农民?这里涉及到集体的定位。集体既可以是土地经营者,也可以只是规划管理者和公共产品的提供者。依前者,集体就像现在很多地方政府一样,征收土地、经营土地,获取土地收益,为此必须不断否定原有成员的土地权利。依后者,具体的土地开发经营完全由农民自己负责,通过市场自行配置土地资源,实现规模效应。
集体只要在广泛共识的基础上制定好规划,监督好规划的执行即可。只要符合规划,农民个人开发也好,和其他成员甚至开发商联合开发也好,都是农民自己的事情。成本和收益均由宅基地使用权人自己承担和享有。当然,这里涉及到集体公共资金的筹集问题。集体开发,土地收益被集体获得,由村委会支配,村集体以土地财政的方式筹集资金,维持运转。农民个人开发,集体要想筹集公共资金,只能通过对不动产征税或者其他集资的方式加以筹集。很显然,后者符合物权法对宅基地使用权的保护,有利于保护农民的产权稳定。而前者,本质上是国家土地财政模式的乡村版。而且,也违反了法律的规定,对农民宅基地产权稳定更是严重的侵害。所以,从这一角度讲,实践中地方政府放弃征地和垄断出让,让利于农民的做法,是值得肯定的,但仅仅让利于集体,而继续排斥农民个人的开发权,却难为妥当。
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